（五）对公民政治权利的剥夺、限制人身自由的强制措施和处罚。

按其经济性质分类，基本支出应当编列到款。关于预算调整，新预算法不仅扩大并进一步明确了应当报经各级人大常委会批准的预算调整范围(第六十七条)，而且原则规定不得轻易进行预算调整（第六十八条），并对政府各级预算调整的程序作出了明确、细化的规定（第六十九条）。

关于预算执行和执行中的调整，针对预算草案批准前支出安排中存在的执行依据空挡、现行规定过于抽象问题，新预算法明确规定将按上年预算支出数安排支出改为严格控制在上一年度结转的支出。本级政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算支出，按其功能分类应当编列到项。另外，本应作为人大重要依靠力量的预决算专业审查机构——国家审计机关在我国现行体制上却隶属于政府，让各级人大对预决算草案的实质审查深受影响。参照上一年同期的预算支出数额安排必须支付的本年度部门基本支出、项目支出，以及对下级政府的转移性支出。人大有关专门委员会、常委会有关工作机构对预算草案初步方案、调整预算初步方案、决算草案初步方案提前审查，提出初步审查意见，要求政府财政部门研究处理并反馈意见。

结合审计报告审查决算等，这为各级人大及其常委会克服会期短、代表审查能力不足而又需要实质审查预决算草案提供了较为现实的解决办法。监督的内容则涵盖政府公共财政收支活动的各个层面。然而在什么是宪法实施、如何实施宪法等问题上却有着不同的看法甚至是争论。

例如,过去对我国宪法效力问题的研究，之所以会有无效力说、有效力说、部分效力说、模糊效力说等各种不同观点，关键就是对于我国宪法序言部分的效力的理解更多地是从宪法作为法律规范的效力着眼的。这些政治性规范主要涉及执政党的方针政策是执政党对国家的政治领导的具体体现并且主要是通过执政党制定方针政策的途径和方式来实现的。从改革开放以来各地的政治实践来看执政党通过制定方针政策，在推进国家和地方改革，推动国家和地方经济发展和创新等方面发挥了重要的政治领导作用。他指出：这并不是说，宪法颁布以后，宪法所规定的任何条文就都会自然而然地实现起来..在宪法颁布以后违反宪法规定的现象并不会自行消灭但是宪法给了我们一个有力的武器，使我们能够有效地为消灭这些现象而斗争。

对此《中国共产党党章》中也明确规定：党必须在宪法和法律范围内活动。文章原载《法学》2014年第11期。

根据《中国共产党党内法规制定条例》，制定党内法规应当遵循党必须在宪法和法律范围内活动的原则，如果党内法规有同宪法和法律不一致的情形的，由中央责令改正或者予以撤销。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》则明确指出党内法规和规范性文件备案工作的目的之一就是要保证党内法规和规范性文件同宪法和法律相一致，对党内法规和规范性文件审查的主要内容之一也是是否同宪法和法律不一致。政治领导是路线、方针、政策和政治方向的领导，包括了对国家大政方针的确定、调整和重大决策的确定、变更等。造成这种状况的原因，主要在于目前对宪法实施较多地是从理念和制度本身进行研究，而很少从观念史、制度史的层面进行研究。

修宪的主要动因，也主要是直接反映执政党政策变化的要求，及时地对宪法作相应的修改，通过修宪，直接将某些政策性的规定制度化、宪法化。(二)政治性实施 从当代中国宪法文本的构成来看，政治性规范主要包括如下三个方面。一些重要的决策不仅于法无据而且损害了广大人民群众的利益甚至是侵犯了公民的合法权利。从对1982年宪法的几次局部修改来看，都是以执政党的政策作为制定和修改宪法的指导原则，并在政策的指导下进行修宪。

从表面上看，这一条的规定与宪法政治原则中的坚持社会主义的规定相抵触但从另一方面来看，这一例外条款的规定恰恰是政治原则规范的实施。我们不能跳出特定的国情来看待宪法实施问题，应当从宪法所处的特定的历史环境来分析、研究宪法实施问题。

基于以上特点，保障政治性规范实施的关键是建立一套符合中国政治特色的政治性审查机制。我们过去在研究我国的宪法实施及相关问题时，更多地是从宪法的法律性规范的实施着眼的，对宪法的政治性规范的实施问题考虑不多，甚至忽视了。

[6]叶剑英：《关于修改宪法的报告》，人民出版社1978年版，第41页。因此，自1954年宪法以来对于我国宪法实施的基本理念和认识实际上是遵循着两元的实施路径即政治性实施与法律性实施，并且宪法中的政治性规范的实施也一直是宪法实施的重点和主要方面现行宪法的四次修改主要集中于政治性规范的修改，也充分体现了这一特点。并且前一个问题在很大程度上决定了后一个问题。因而政治性审査的主体只能是执政党本身，这也是由中国共产党领导这一政治特点所决定的。同样，对执政党的活动及行为是否符合宪法规定进行审查，既是宪法的要求也是执政党自身建设的要求更是执政党的职责。现行《宪法》序言规定：本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果规定了国家的根本制度和根本任务是国家的根本法具有最高的法律效力。

政治性规范的功能是多元的：一是确认，通过宪法的形式将执政党的政治理念、执政方针政策等予以确认使之上升到国家根本法的层面，使执政行为合法化。宪法实施的一套制度有三个不同层面的概念：在宏观层面是宪法保障和宪法实施，在中观层面是宪法监督和宪法适用，在微观层面或宪法实施操作层面是违宪审查（司法审查）和宪法诉讼。

虽然这部宪法同样是在特殊的历史条件下制定的，内容上也存在许多问题，并且不久就被全面修改了，但叶剑英在《关于修改宪法的报告》中，专门谈了关于宪法的实施的问题，指出：宪法通过以后，从宪法的原则精神到具体条文规定都要保证全部实施。[7]同前注[3]，第326、328页。

三、政治性实施的制度保障：政治性审查 从1954年宪法的实施情况来看，主要问题是在其实施过程中，执政党通过宪法的形式确立的关于国家发展与建设的基本的政治引导性规范没有能够按照宪法的规定一以贯之。[9]有关这方面的问题可详见殷啸虎：《论宪法在特别行政区的适用》，《法学》2010年第1期。

在今天说起宪法实施的重要性和必要性可能没有人会有疑义。而法律性规范实施的形式相对比较微观和具体，相关制度的实施情况与实施效果同法律性规范实施本身有着很大的关系。三是规范，通过明确国家的发展目标和方向，规范国家的立法活动。[2]参见蔡定剑：《宪法实施的概念与宪法施行之道》，《中国法学》2004年第1期。

这些抽象行为对包括国家和地方立法在内的各项活动都具有重要的影响力必须首先符合宪法和法律的要求，这也是宪法和党章对执政党活动的基本要求。同时，从当代中国的政治实践出发构建执政党内部的政治性审查机构和审査机制，应当是健全和完善具有中国特色的违宪审査机制保障宪法实施的基本模式

由于本文主要探讨政治性实施问题限于篇幅，对法律性实施问题暂不涉及。这些抽象行为对包括国家和地方立法在内的各项活动都具有重要的影响力必须首先符合宪法和法律的要求，这也是宪法和党章对执政党活动的基本要求。

即便是在今天，我们谈到宪法实施的问题，很多人会将关注点放在执政党如何遵守宪法的问题上其实这正是政治性实施的核心问题。当然这种区分也不是完全绝对的，不排除某些规范存在政治性与法律性的竞合。

从政治上而言，这不仅是加强执政党的政治领导，改善执政党的政治领导的必然要求而且是保证执政党科学执政、民主执政、依法执政的必然要求。作者单位：上海社会科学院法学研究所。在此，我们不妨以《特别行政区基本法》为例。例如,过去对我国宪法效力问题的研究，之所以会有无效力说、有效力说、部分效力说、模糊效力说等各种不同观点，关键就是对于我国宪法序言部分的效力的理解更多地是从宪法作为法律规范的效力着眼的。

而解决这个问题的办法之一，就是遵循宪法政治性实施与法律性实施的二元路径确立政治性审查与法律性审查的二元审查机制，构建二元审查并行的违宪审査机制。在整个改革过程中，都要高度重视运用法治思维和法治方式发挥法治的引领和推动作用，加强对相关立法工作的协调，确保在法治轨道上推进改革。

(一）宪法实施：实施什么 从当代中国制（修）宪的历史进程来看，宪法实施主要涉及两个方面的问题：一是实施什么,二是如何实施。但从这两部规定的内容来看就审查的方式而言基本上还是属于事先审查和主动审査。

因此，我国宪法的实施，既包括了法律性规范的实施也包括了政治性规范的实施，并且尤以后者为重要这也是我国宪法实施过程中的一个基本特点。(一)关于什么是宪法实施 什么是宪法实施？对于这个问题宪法学界有不同的解释。